摘要：中国古代社会治理的关键在基层治理，基层治理的核心是国家行政权力与民间自治权力之间的关系问题。从历史来看，中央与基层社会的关系，既非“皇权不下县”的“地方自治”，也非“普天之下莫非王土”的“集权控制”。中央集权体制的下移，以及地方民间秩序的自我运行，两者相辅而行，相互为用，构成了中国基层社会官民合治的治理模式。

关键词：古代中国；基层社会治理模式；官民合治

在以农业为主要经济部门，田赋为基本财源的古代中国，长期维持着一个规模极为有限的官僚体系。如何实现对辽阔的基层社会的治理，是一个非常值得关注的问题。不少研究者认为囿于财政能力与通讯手段的局限，传统中国的正式官僚体制只能到地方州县一级，州县以下的基层社会则是以士绅、宗族等地方精英为主导的地方自治，形成所谓“皇权不下县”的“士绅支配”或“地方自治”的基层社会治理模式，表现为“天高皇帝远”情形下的地方自我管理。但揆诸史实，中央与基层社会并非单向度的控制与反抗，而是一种相互交融和互动的关系。

皇权下县：古代乡里制度与基层社会控制

古代中国的国家官僚体系一般以州县为最低一级，县官也号称为“亲民之官”，因此有所谓“皇权不下县”之说。但事实上，仅仅依靠县级官员是不可能亲自管理境内全部百姓的。他们必然会将各种赋役徭役、治安等差事交给更基层的行政组织来完成，因此皇权并不止于县，而是延伸到州县以下，具体而言，就是中国古代的乡里制度。

古代中国的乡里制度依次为秦汉的乡亭里制、魏晋南北朝的三长制、隋唐的邻保制、宋代的保甲与乡约、元代的社制、明代的里甲制度、清代的保甲制度等。其中有一个重要的转折，即唐宋之际，由“乡官制”向“职役制”的转变。但总体而言，都是由一群少拿或不拿官俸的乡里民众来担任各种职务，基本贯彻“以民治民”的管理方针。

从乡里组织的性质而言，尽管不属于王朝国家的正规官僚系统，但相对于宗族、会社等民间组织而言，他们带有官方色彩。一方面，乡里组织作为法定基层组织，拥有国家赋予的控制基层社会的权力，与世世代代聚族而居的血缘群体不同，乡里组织是政府强制在基层社会推行的，以地缘为特征构建的法定行政区划，是官府控制地方的重要工具。另一方面相对于州县衙门而言，乡里组织仅具有“半官方”色彩。首先，乡长、里长、保长、甲长等只是一种职役，唐宋以后既没有国家俸禄，更谈不上官品和职位，只是给官府跑腿听差的一种“贱役”。其次，这些职役基本由当地人担任，一般采用轮充的方式，并没有严格的选拔考试、监督考核等程序。从正规官僚体系而言，乡里组织不具备完全意义上的行政官僚体系，笔者称之为“准基层行政组织”。

从乡里组织的基本职能而言，主要是负责征派赋税徭役、掌管教化治安等。而从基层社会治理的角度来看，秦汉的乡亭里制中，三老掌管教化，实行思想控制，啬夫游徼则负责缉盗安民。隋唐时期的“邻保制”也是使民众互相监督，互相禁约。而从宋代开始的保甲制度，更是建立了严密的治安网，按照《宋史·兵志·保甲》记载：“畿内之民，十家为一保，选主户有干力者一人为保长。五十家为一大保，选一人为大保长。十大保为一都保，选为众所服者为保正”。除了将所有的人户按照一定数额进行编排之外，更重要的是实行伍保法连坐制：“同保犯强盗、杀人、放火、强奸、略人、传习妖教、造畜盅毒，知而不告，依律伍保法”。如此则保内之人相互制约，互相监督。这种地缘性的社会控制体系由于严密和有效，一直沿用到20世纪上半叶。

而从国家权力的实施而言，由于中国的辽阔疆域和低水平的交通状况，尽管有乡里组织作为国家权力下移到乡村社会之中，里甲制与保甲制成为中央控制基层社会最主要的工具，但基本停留在税收和治安两个关键领域，其他诸如公益活动、社会救助、水利设施等地方公共事务，则主要依托基层社会力量来完成，从而形成中央集权体制下，对基层社会的“部分管理”。如此既可以减轻国家的资源压力，也在一定程度上赋予了基层社会一定的自主性。

宗族与士绅：民间组织、地方权威与基层社会秩序

宗法制在中华传统文化中历史悠久，钱穆先生认为中国社会与西方社会不同，就在于中国属于宗法社会，且历经三四千年而未变。宗族也是历史上存在时间最长，流布最普遍的社会组织。从宗族发展的历史来看，周代的宗法制与分封制相配合，实施范围主要是统治阶层，属于上层社会的宗法制。秦朝到魏晋时期，族权与君权分离，进入到世族、士族制时代，宗族开始出现民间化趋势。到了宋元时期，则是官僚宗族制时代，以范仲淹为代表的高级官僚开始设置义庄，建设宗族，体现出下层的民间特性。

到了明清时期，宗族正式进入庶民化时代，编族谱、修祠堂、行祭祀成为普遍的社会活动，宗族组织也成为遍布基层社会的重要民间组织。并且在“敬宗收族”“宗亲和睦”的家族观念下，将宗族内部的族众紧密连接起来，形成一个尊卑有序的血缘共同体。而宗族组织发挥社会组织作用，主要依靠以下三个方面：

一是以族规、族长、祠堂为核心的组织管理系统。族规禁约往往是一个家族针对本地本家族内部社会生活的具体实际情形而制定的行为规范细则，包括家事和族事，涵盖个人品行修养、职业、婚姻选择、经济生活的准则等方面，对违规者采取各种处罚措施，甚至用活埋、沉塘等手段处死违规族人。宗族的所有事务多由族人选出来的族长、户首、房长等，在祠堂等场所进行处理。

二是以族田、义庄为核心的救济保障系统。患难相恤，贫困相助本来就是宗族组织的重要功能之一。明清时期各宗族，特别是一些较大规模、较有财力的宗族，一般都设置有族田、义庄等，以救济族人，资助求学等，意图通过经济手段来收聚民心，增强族众的凝聚力和向心力，缓和群体矛盾，从而达到稳定地方秩序，控制族众的目的。如果说家法族规使宗族带有强制性的暴力色彩，那么族田义庄则使之披上温情脉脉的面纱。

三是以祭祀、族谱、族训为核心的礼仪教化系统。宗族的祖先祭祀主要包括家祭、墓祭、祠祭三种，在庄严肃穆的祭祀活动中，维系着家族的尊卑有序。利用血亲共祖的观念，巩固家族团结。修撰族谱在维系家族统治方面也起到了重要作用。而族训则依托儒家伦理道德对族人进行教化。

家庭和家族是社会的基本细胞，是国家赖以存在的基础，家族内部秩序的稳定、和谐也使得中国传统社会能长期稳定持续地延续下来。可以说，宗族组织在控制地方社会方面发挥着基础性作用。

就士绅阶层而论，从宋代开始就出现了官僚士人阶层将经营重心由朝堂转向地方，在基层社会的公共事务中发挥作用，当然，作为一个领导阶层的出现则是在明代。绅权实质是一种地方权威，尽管他们不握有政权，但却握有威权，它与建立在行政官僚体制上的合法权力不同，绅权多是建立在道德品行等个人魅力的基础上，因此，他们在基层社会中的领袖地位是难以被皇权轻易剥夺的。但我们也必须认识到绅权是具有区域性的，一旦离开他所在的地区，就很难对其他人产生影响。当然，士绅身份不同，会出现影响力大小的差别，因而形成了县绅、里绅、乡绅等不同称谓。

作为“四民之首”和“一乡之望”，士绅既享有各种诸如优免徭役等特权，也担负着诸多社会职责。他们致力于造福乡里，倡导修路架桥、兴修水利、排解纠纷、教化民众等。同时在地方社会遇到来自外界不公正待遇的时候，代表地方利益向官府进行抗争。甚至在社会动乱之际，组织地方武装，担负保护乡族、维护地方秩序的职责。士绅在基层社会公共事务中发挥的重要作用可以视为替官府分忧。

官民合治：国家与社会互动视野下的基层社会治理模式

从基层社会治理体系而言，尽管受政治资源所限，中央只能对基层社会实行一种“间接”管理模式，也就是说中央与代表民间权威的士绅阶层、宗族组织以及其他社会组织之间有相互依赖的一面。但在中央集权体制下，皇权不会容忍任何无视其权威的社会力量的存在。就古代中国而言，严密的里甲、保甲等乡里制度就是中央将其政治权力渗入到基层社会的主要组织形式，官府通过他们来确保中央对基层社会的严密控制，并抑制其他地方势力的发展。

当然值得我们注意的是，到了明清时期，日益壮大的宗族组织与士绅阶层是官府必须面对的挑战。保甲制度事实上很难凌驾于地方权势之上。于是我们看到，古代官府在承认宗族等民间组织对地方管理的基础上，尽量将其纳入到保甲制中，比如保甲的编排尽量适应基层社会的聚落形态，在宗族势力较盛的地方设立族正、族甲等。在中国这样一个有着强大中央集权的国家，宗族之所以能够扮演重要角色，就在于家族能够适应乡土社会的现实：在以农为主体的传统乡村社会中，小农终日耕作于田间，世代生活于乡里，除了完粮、服役，极少与官府直接接触。而以农业税为支撑的古代国家财政也使得官僚体系难以直接渗透到乡村每一家农户。于是以血缘关系为纽带的宗族组织就能发挥低层次的社会共同体作用，从而弥补官府在县以下基层社会控制方面留下的空白，并在某种程度上与政府达成一种默契。

家族对国家所起到的是一种推动和巩固作用，而非离间和背叛。这也就是中国传统社会的“家国同构”的有力体现。譬如我们看到很多地方，保甲职役是由宗族组织中的各姓氏或房支派轮流顶充，由此显示在基层社会治理中，保甲与宗族是相互融合的。对此清人冯桂芬在《复宗法议》中就认为在基层社会控制方面要“以保甲为经，宗法为纬，一经一纬，参稽互考”。

因此我们发现，尽管地方基层社会共同体与国家政权之间存在一定的矛盾，但无论是宗族组织，还是士绅阶层，在整合社会、维护民间秩序的同时，在正统文化的价值系统中与中央有着广泛的一致性。一方面，中国古代的乡里组织，就是王朝国家权力向基层社会的延伸，以达到直接或间接控制基层社会之目的，是“下县的皇权”；另一方面，广泛存在于基层社会的宗族组织（族权）与地方势力（绅权），以及各类民间会社组织，在构建地方秩序方面发挥着重要作用。因此，在乡村社会权力网络实际运作中，政权、族权、绅权往往是相互联结，互相交融、彼此配合的。而且进一步说来，士绅、宗族对基层社会的管理往往只是填补了传统国家因受政治资源限制而留下的权力空白，并没有侵夺原本属于国家权力管辖的范围。也就是说，随着地方公共事务不断增多，双方并不必然造成一种对抗性的权力竞争，更何况中央与民间社会实际处于一种双向互动的关系中。

从历史来看，在强大的中央集权体制下，族权与绅权的存在得到了中央政权的支持和默许。同时，绅权和族权则在协助国家控制地方社会方面也发挥着不可或缺的作用。正是由于以宗族组织为代表的民间力量与政权力量相互支持，互相补充，使得中国古代社会具有不断自我修复、自我完善的机制。民间组织的自我管理比单纯的王朝政权控制更加细密和有效，而且因其以血缘和地缘为纽带，使得基层民众更易于接受。也正是在以血缘、伦理、道德为基础的宗族与士绅的协助下，使得古代国家治理体系更加稳固而难以瓦解。概而言之，在中国古代基层社会治理体系中，官府与民间社会存在一种共生关系，基层社会的治理模式也因此呈现出一种官民合治的重要特征。

（本文转载自“近世史研究”公众号，原刊于《人民论坛》2020年第3期）